Un buen manejo de las finanzas públicas por parte del Gobierno Nacional es uno de los principales aspectos para el adecuado funcionamiento del sistema de dolarización en Ecuador. Esto implica, generar ingresos permanentes suficientes para cubrir el gasto público en sectores esenciales, como también contar con acceso a financiamiento en buenas condiciones para inversiones necesarias en obra pública.
El Sector Público No Financiero (SPNF)[1] históricamente ha presentado resultados globales negativos. Entre 2018 y 2023, el SPNF alcanzó su déficit más alto en 2020 al ubicarse en USD 7.092 millones, es decir, el 7,4% del Producto Interno Bruto (PIB) nominal, como consecuencia de los efectos de la pandemia del COVID-19 (Figura 1). Sin embargo, durante los años 2021 y 2022, el resultado global del SPNF presentó una mejora debido a varios factores como: i) el crecimiento de los ingresos petroleros por la recuperación en las operaciones del Sistema de Oleoductos Transecuatoriano (SOTE) y del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP), ii) el incremento del precio internacional del crudo y, iii) una mayor recaudación tributaria por un mejor desempeño de la actividad económica y contribuciones temporales establecidas en la Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal.
Figura 1. Resultado global y primario del SPNF
En millones de USD y porcentaje del PIB, 2018 – 2023
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas y otras entidades del SPNF
Para el año 2023, según cifras preliminares del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el déficit global del SPNF alcanzó los USD 3.811 millones, es decir, 3,1% del PIB nominal[2]. Este descalce se explica por una caída de los ingresos totales de 3,8% respecto al año 2022 debido a una disminución de 15% en los ingresos petroleros, como consecuencia de una reducción de USD 19,3 en el precio promedio del crudo ecuatoriano y de 1,2% en su nivel de producción[3]. Asimismo, se redujeron los ingresos tributarios en USD 749 millones respecto al año previo, debido a una menor contribución del Impuesto a la Renta (IR) de las personas naturales y una disminución en la recaudación de impuestos arancelarios.
Para el año 2024, dada la disminución de ingresos petroleros por el cierre del bloque 43-ITT; así como, la caída en la recaudación de impuestos por una desaceleración de la economía, se estima que las necesidades de financiamiento fiscal superen los USD 9.000 millones. También se debe considerar que el Estado requerirá recursos adicionales para fortalecer la seguridad interna.
Esta débil situación fiscal generaría dificultades en la cadena de pagos de la economía nacional, derivada de mayores atrasos con gobiernos locales y contratistas del Estado, provocando una reducción de la liquidez interna y generando un impacto negativo en la actividad económica. Ante este escenario fiscal, el Gobierno Nacional enfrentaría dificultades de acceso al financiamiento externo en buenas condiciones, lo cual disminuiría el nivel de las reservas internacionales y profundizaría la contracción económica.
Considerando la falta de financiamiento externo y la reducción de las exportaciones petroleras, se estima que el nivel de las RI disminuya a niveles cercanos a la pandemia. Al 26 de enero de 2024, las RI se ubicaron en USD 4.836 millones, lo que representó una disminución de 47,6% frente al nivel más alto alcanzado en marzo de 2022 con un monto de USD 9.226 millones (Figura 2).
Figura 2. Reservas Internacionales
En millones de USD, ene. 2018 – ene. 2024(*)
Fuente: Banco Central del Ecuador
Esta disminución en las RI obedeció principalmente a que, la salida de divisas por el pago del servicio de la deuda externa del sector público fue mayor a los ingresos por desembolsos de financiamiento externo; así como, a la disminución de los ingresos petroleros asociada a la reducción en el precio del crudo a nivel internacional.
A fin de reducir el déficit fiscal y permitir el correcto funcionamiento del estado ecuatoriano y de la dolarización en el país, el Banco Central del Ecuador (BCE) considera necesario realizar reformas estructurales que garanticen mayores ingresos, menores gastos y acceso a financiamiento externo en buenas condiciones.
Dentro de las posibles reformas para ordenar las finanzas públicas, el Gobierno Nacional ha planteado un incremento de la tarifa del Impuesto al Valor Agregado (IVA) del 12% al 15%, que generaría alrededor de USD 1.300 millones en ingresos adicionales por año.
Es importante destacar, que esta reforma no afectaría de forma significativa a las familias más pobres dado que el 90% de los alimentos de la Canasta Familiar Básica (CFB) y el 63% de los productos y servicios que la componen no gravan IVA. Asimismo, este incremento tendría un efecto marginal en la inflación.
Adicionalmente, a nivel regional, Ecuador es el segundo país con menor tarifa de IVA, solo por encima de Paraguay, y la recaudación de este tributo con relación al PIB de la economía ecuatoriana se sitúa por debajo del promedio de la región (Figura 3).
Figura 3. Tarifa y recaudación del IVA respecto al PIB
Fuente: CEPAL y Banco Central del Ecuador
Dentro de otras medidas que se han planteado en materia tributaria, se encuentra la autorretención del IR para grandes contribuyentes, aprobada en la Ley de Eficiencia Económica y Generación de Empleo en diciembre de 2023. Sobre este particular vale decir que, en el caso de las entidades financieras, éstas deberán pagar al Servicio de Rentas Internas (SRI) entre el 3% y 5% de sus ingresos mensuales[4]. Adicionalmente, el informe para el segundo debate del Proyecto de Ley Orgánica para Enfrentar el Conflicto Armado Interno, la Crisis Social y Económica propone un impuesto temporal entre el 5% y 25% sobre las utilidades gravables de los bancos, cooperativas de ahorro y crédito y mutualistas. Estas medidas afectarían el nivel de liquidez del sistema financiero, restándole capacidad para conceder nuevos créditos requeridos por los sectores productivos y los hogares. De acuerdo con estimaciones del Banco Central del Ecuador, la contracción del crédito generada por la autorretención del IR y el impuesto temporal sobre las utilidades provocaría una disminución del crecimiento económico entre 0,4% y 1,1% en el presente año.
La solución a esta grave crisis fiscal también amerita priorizar el gasto público en salud, educación y seguridad. En esta línea, resulta necesario focalizar el subsidio a los combustibles hacia las familias más vulnerables. La evidencia demuestra que este subsidio de USD 3.265 millones[5] favorece de manera desproporcionada a las personas de mayores ingresos y permite el contrabando de combustible y la producción de sustancias estupefacientes.
Finalmente, la Junta de Política y Regulación Monetaria y el Banco Central del Ecuador consideran prioritarios el incremento permanente del IVA y la focalización del subsidio a combustibles, como parte de un programa de ordenamiento integral de las finanzas públicas, a fin de contribuir al buen desempeño de la economía nacional y a la sostenibilidad de la dolarización en el país.
[1] Incluye Gobierno Central, Gobiernos Autónomos Descentralizados, Fondos de Seguridad Social, y una muestra de las empresas públicas no financieras más importantes.
[2] El PIB nominal de 2023 se estima en alrededor de USD 122.487 millones. Este valor es una cifra preliminar sujeta a modificaciones.
[3] La producción calculada entre enero y noviembre de 2023 con respecto al mismo período de 2022.
[4] Los porcentajes fueron establecidos mediante Resolución Nro. NAC-DGERCGC24-000000 del 12 de enero de 2024.
[5] Cifra preliminar de 2023, sujeta a revisión.