BANCO CENTRAL DEL ECUADOR

Historia del Banco Central del Ecuador

Reseña histórica del Banco Central del Ecuador

Un Banco Central con valores fundacionales de la Revolución Juliana del 9 de julio de 1925 tiene el mérito de iniciar el proceso de fundación de un banco nacional emisor1, hacer frente a los gobiernos plutocráticos del momento e imponer los intereses de los seres humanos sobre los del capital, para salir de la aguda crisis que imperaba en el país.

En opinión de Luis Napoleón Dillon, fue una crisis causada por la inconvertibilidad del billete2, las emisiones sin respaldo, la inflación, la especulación, el abuso del crédito, el desnivel de la balanza de pagos, la falta de control oficial sobre los bancos y la anarquía y rivalidad bancaria, que debía enfrentarse saneando la moneda y regularizando el cambio. Bajo estos valores fundacionales es que se crea el Banco Central del Ecuador –BCE-, dentro de un abigarrado conjunto de reformas de la economía ecuatoriana propugnadas por los militares y civiles congregados alrededor de las ideas julianas y venciendo la inercia de algunos grupos a quienes no les interesaban el progreso en esta índole.

 Como paso intermedio para la fundación del BCE, el 26 de junio de 1926 se crea la Caja Central de Emisión y Amortización, organismo encargado de reconocer oficialmente el monto total de medios de pago y de autorizar provisionalmente la circulación de billetes. Además, el 18 de octubre de 1926 se dispone que los bancos autorizados a emitir billetes entreguen a la Caja Central de Emisión y Amortización determinadas cantidades de oro y plata. Mientras tanto, la misión presidida por Edwin. W. Kemmerer, ilustre economista que venía precedido de una gran fama, fruto de trabajos similares realizados en otros países a nivel mundial, preparaba un extenso conjunto de medidas económicas modernizantes. Dentro de ellas, el 11 de febrero de 1927 la Misión Kemmerer pone a consideración del Gobierno el Proyecto de Ley Orgánica del Banco Central del Ecuador. En esa propuesta se creaba al BCE como una institución autorizada a emitir dinero, redescontar a tasa fija, constituirse en depositaria del gobierno y de los bancos asociados, administrar el mercado de cambios y fungir de agente fiscal. Es así como el 4 de marzo de 1927 el Presidente Isidro Ayora suscribe la Ley Orgánica del Banco Central del Ecuador3, la escritura pública de constitución del BCE se emite el 9 de julio del mismo año (segundo aniversario de la Revolución Juliana) y el BCE inicia operaciones el 10 de agosto de 1927, fecha considerada como la de su fundación.

Estabilizar y unificar la moneda fueron los objetivos iniciales del BCE. Para lograrlo, se valió del “patrón oro de cambio"4, régimen monetario que fijaba el precio del sucre en términos de oro; la obligación básica del BCE consistía en mantener fijo ese precio.

Esta convertibilidad forzosa coincide con la Gran Depresión de octubre de 1929, que obliga a decretar una moratoria de pagos el 8 de febrero de 1932. A partir de entonces, se entra en una política de gasto fiscal deficitario y crédito gubernamental de parte del BCE. Bajo este contexto, se recurre al consultor mexicano Manuel Gómez Morín para reformar la Ley del Banco Central y la normativa monetaria relacionada. En la visión del experto, la autoridad monetaria debía canalizar el crédito hacia los sectores de la economía considerados críticos en el proceso de desarrollo. Junto a Víctor Emilio Estrada, conspicuo banquero guayaquileño, M. Gómez Morín aconseja asignar al BCE la función de eje en la determinación de los tipos de préstamos ofrecidos por la banca privada al sector productivo mediante la modificación de la tasa de descuento (1937). Las dificultades para ejecutar las recomendaciones de la Comisión Gómez Morín fueron inmensas. No obstante, a partir de entonces las relaciones entre el gobierno y la banca se vieron profundamente modificadas.

Un Banco Central para el desarrollo

Concluida la Segunda Guerra Mundial, un nuevo repunte de la inflación, junto a graves problemas de balanza de pagos, hace necesaria –una vez más- la comparecencia de técnicos extranjeros. En 1947 el BCE llama a Robert Triffin, ilustre economista keynesiano5 experto del Sistema de Reserva Federal de los EE.UU. Triffin propone reemplazar la Ley Orgánica del Banco Central por la Ley de Cambios Internacionales (1947) y la Ley de Régimen Monetario (1948). La Ley de Régimen Monetario de 1948 otorga al BCE el rol de gestor de la liquidez para financiar el desarrollo del país (“Banca Central de desarrollo”), rol que permitió a la institución aportar a la consolidación de la economía nacional durante el período de los Treinta Gloriosos6, el de mayor estabilidad monetaria en la historia económica del Ecuador. Además, la Ley de Régimen Monetario de 1948 consagra nuevos conceptos: un Directorio del BCE en el que participa el Gobierno (lo que implica su corresponsabilidad en el diseño de la política monetaria); la potestad de devaluar la moneda con fines económicos; además, para ejecutar políticas anticíclicas, el BCE tiene la autorización de conferir préstamos al Estado y al sector productivo; y, finalmente, un sistema contable que le permita asumir las nuevas funciones. Este régimen monetario enfrentó con éxito, por más de tres décadas, una serie de perturbaciones económicas.

La Banca Central de las “dos décadas perdidas”

Las “dos décadas perdidas” inician con la crisis de la deuda externa desatada en 1981, luego del incremento internacional de las tasas de interés de 19797. A los desequilibrios de la economía, los déficits fiscales, la devaluación monetaria y la inflación desbordada, se sumaron presiones internas del sector privado, de grupos bancarios, empresariales y familias poderosas del país por que el Estado solvente los problemas de endeudamiento existentes. Como resultado, tuvieron lugar procesos de renegociación de la deuda externa y de socialización de la deuda del sector privado nacional a través de la denominada “Sucretización de la deuda privada”.

Adicionalmente, bajo la tutela del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, se emprende un nuevo cambio para reordenar el conjunto de la economía e intentar retomar la senda de crecimiento. Con este propósito y bajo un nuevo paradigma económico8, en mayo de 1992 se expide la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado. Esta última busca darle “autonomía” al BCE al alejarlo de designaciones y decisiones políticas en el caso de nombramiento de autoridades por parte del gobierno; restringir el uso de instrumentos directos y dar mayor importancia a los instrumentos indirectos para orientar el tipo de cambio, las tasas de interés y así manejar niveles estables de inflación; y conculcar la potestad del BCE de otorgar crédito al fisco. Bajo este marco normativo, el país entra en un régimen de flotación controlada del tipo de cambio en el cual el rol del BCE consiste principalmente en intervenir en el sistema financiero a través de las mesas de dinero y de cambio y las subastas de bonos de estabilización monetaria (BEMs). Además, esta reforma autoriza al BCE a operar como prestamista de última instancia del sistema financiero. A la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado de 1992, se suma la Ley General de Instituciones Financieras de 1994 y la Constitución de 1998, que juntas completaron la autonomía del BCE y la liberalización de los mercados financieros para que la libre competencia fomente su desarrollo. Así por ejemplo, la Constitución de 1998, en su Art. 261, define al BCE como una “persona jurídica de derecho público con autonomía técnica y administrativa, tendrá como funciones establecer, controlar y aplicar las políticas monetaria, financiera, crediticia y cambiaria del Estado y, como objetivo, velar por la estabilidad de la moneda.” y la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero de 1994 elimina la figura de intervención de la Superintendencia de Bancos y Seguros en las entidades financieras, priorizando la autorregulación de las mismas. En los hechos, la aspirada autonomía llevó incluso al incumplimiento del Art. 265 de la misma Constitución de 1998 que estipulaba que “El Banco Central no concederá créditos a las instituciones del Estado ni adquirirá bonos u otros instrumentos financieros emitidos por ellas, salvo que se haya declarado estado de emergencia por conflicto bélico o desastre natural” y la anhelada autorregulación de la banca terminó transformándose en una total desregulación. Ya apenas en 1998 se presentó una de las peores crisis financieras del país con la entrada de algunos bancos a “saneamiento” y “reestructuración”.

Una vez más, las pérdidas de los bancos privados se socializaron al asumir el Estado las obligaciones de éstos últimos. El BCE, en su calidad de prestamista de última instancia, emitió inorgánicamente sucres para financiar cada vez más y mayores créditos de liquidez y para que la Agencia de Garantía de Depósitos –AGD- pueda pagar en efectivo a los depositantes afectados9. El país terminó perdiendo la credibilidad en su moneda y el 9 de marzo de 1999 el Ejecutivo declara un feriado bancario que congeló la mayor parte de los depósitos de la ciudadanía, con un gran costo social y descontento. El anhelo político de mitigar el creciente malestar social llevó a que el Ejecutivo anuncie la dolarización de la economía ecuatoriana el 9 de enero de 2000. El dólar de los Estados Unidos pasó a reemplazar al sucre ecuatoriano en sus atribuciones de moneda de curso legal que cumple las funciones de reserva de valor, unidad de cuenta y medio de pago. El BCE queda imposibilitado de emitir moneda, salvo la moneda fraccionaria, y tiene la obligación de canjear los sucres existentes por los dólares de los Estados Unidos que poseía en su Reserva Monetaria Internacional –RMI-, a un tipo de cambio fijo, este último proceso termina en junio de 2001. Ya dolarizados, poco a poco el sistema financiero vuelve a la normalidad pero recién en 2004 las captaciones y colocaciones retoman sus niveles históricos previos a la crisis financiera de 1998. Los costos sociales de esta crisis, una de las mayores de la historia del Ecuador, son inmensurables10.

Un Banco Central para el siglo XXI

Luego de la gran inestabilidad política de finales del siglo XX e inicios del siglo XXI (6 presidentes en 10 años)11, a partir de enero de 2007 inicia en el Ecuador el Gobierno de la “Revolución Ciudadana” con la presidencia del economista Rafael Correa. La Revolución Ciudadana impulsa la construcción de la Constitución de 2008 que reemplaza el concepto tradicional de desarrollo12 por el de Buen Vivir13 y deja marcado el rumbo para la generación de cambios estructurales que modifiquen profundamente la trayectoria histórica del país. Con la Constitución de 2008 el BCE deja de ser “autónomo” y se constituye en una persona jurídica de derecho público que tiene la responsabilidad de instrumentar las políticas monetaria, crediticia, cambiaria y financiera formuladas por la Función Ejecutiva14. Este cambio estructural forma parte de los esfuerzos constitucionales por democratizar el Estado, descorporativizar lo público haciéndolo independiente de los grupos de poder tradicionales y sus intereses económicos, devolver al gobierno la capacidad de hacer política pública y priorizar la participación ciudadana. En efecto, se busca un real Estado democrático que trabaje en función de los intereses de la mayoría. Para este objetivo, la participación ciudadana se vuelve un elemento vertebral que permita que la ciudadanía se incruste en el Estado y en sus procesos de planificación, ejecución, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas. La Constitución de 2008 también obliga a una reestructura integral de la normativa monetaria y financiera existente así como de las instituciones responsables de diseñar y ejecutar la política económica. A manera de ejemplo, el 30 de diciembre de 2008, la Asamblea Nacional aprueba la Ley de Creación de la Red de Seguridad Financiera que cambia radicalmente la gestión de posibles crisis financieras. Se fortalece la supervisión del sistema financiero, se define un nuevo método de resolución bancaria para que nunca más se socialicen las pérdidas privadas de la banca, y se crea el fondo de garantía de depósitos y el fondo de liquidez (prestamista de última instancia), pero esta vez financiados por las contribuciones de las propias instituciones financieras –IFI- y ya no con los recursos públicos de los ecuatorianos. En lo que respecta al BCE, entra en una nueva reforma estructural para actualizar su rol con el fin de aportar a la construcción del Buen Vivir y afrontar los retos que se le presenta a una Banca Central del Siglo XXI. Es así que para su reestructura prioriza los siguientes ejes:

1. Innovación y desarrollo del Sistema Nacional de Pagos: reducir los costos de transacción, aumentar la velocidad de circulación del dinero, democratizar el acceso al sistema de pagos y medios de pago alternativos como el dinero electrónico.

2. Inclusión financiera: priorizar el acceso a servicios financieros de calidad, con preferencia a los actores de la economía popular y solidaria.

3. Regulación monetaria y financiera: garantizar el uso eficiente de la liquidez a favor de los seres humanos y por sobre los intereses del capital.

4. Gestión de las reservas: optimizar la utilidad social de las inversiones domésticas y externas

5. Integración financiera y monetaria regional: apoyar la integración regional y la inserción estratégica del país a la economía mundial.

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1La “Supresión de la Ley de Inconvertibilidad de billetes; establecimiento del Banco Nacional que dé valor a la moneda” fue el tercero de los doce puntos del programa de los militares julianos. Ver Ejercito Nacional (1925), “Los doce puntos del Programa del nuevo Régimen”, Revista de Estudios Histórico-Militares, Año IV, No. 26, Quito-Ecuador, p. 567.

2 En 1914, bajo la segunda presidencia del general Leonidas Plaza (1912-1916), se promulga la Ley de Inconvertibilildad o Ley Moratoria que permitió a los bancos emitir billetes sin respaldo metálico.

3Registro Oficial N. 283, publicado el 12 de marzo de 1927.

4El Banco Central del Ecuador se crea en un contexto en el cual el pensamiento económico estaba reinado por el patrón oro y la ortodoxia monetaria (neutralidad de la moneda) del pensamiento de David Ricardo (1772-1823). La neutralidad de la moneda de Ricardo considera que las tasas de interés reales no están influenciadas por la moneda, éstas últimas se fijan por la confrontación de la oferta de ahorro y la demanda de inversión, ambas variables reales. La moneda únicamente influencia las tasas nominales de interés vía inflación y, por lo tanto, hay que limitar su emisión, respetando la ecuación cuantitativa de la moneda (MV=PQ) creada en el siglo XV. Con respecto a David Ricardo, J.M. Keynes en su obra “la Teoría General del Trabajo, Interés y Moneda” de 1936 menciona: “Ricardo conquistó Inglaterra tanto como la Santa Inquisición conquistó España”.

5En el ámbito del pensamiento económico, se comienza a imponer una visión heterodoxa de la moneda, liderada por el Econ. británico John Maynard Keynes (1883-1946). Para él, “la moneda no es una mercancía sino una moneda”. La emisión monetaria no debe hacerse pensando únicamente en estabilizar la inflación sino también en la creación de trabajo. Si el nivel de trabajo de una economía es bajo, se requiere emitir moneda para dinamizar la economía y alcanzar un pleno empleo con inflación controlada. Para conocer acerca del pensamiento monetario de J.M. Keynes, ver A treatise on Money (1930) y Proposal for an Internacional Clearing Union (1941).

6Término utilizado para describir el desarrollo mundial del período posterior a la Segunda Guerra Mundial y anterior a las consecuencias estructurales de la primera crisis del petróleo: 1945-1975.

7El 6 de octubre de 1979 el Federal Open Market Commitee (FOMC) de los Estados Unidos adopta una reforma en su política de tasas de interés para pasar de incrementos graduales de tasas de interés a aumentos más sustanciales.

8Al pensamiento keynesiano vino a anteponerse la contrarevolución monetarista liderada por Milton Friedman (1912-2006) y la Escuela de Chicago con los conceptos históricos de la neutralidad de la moneda. Bajo este marco conceptual, los Bancos Centrales deben dejar de ser agentes de desarrollo y pasar a ser instituciones “autónomas” que se dediquen únicamente al objetivo de controlar la inflación, dejando a un lado el resto de objetivos como son el trabajo, el crecimiento económico y la redistribución. únicamente se les permite utilizar instrumentos indirectos de acción (instrumentos de mercado) y se les prohíbe utilizar métodos directos como el direccionamiento del crédito.

9“La AGD inició el pago en efectivo de la garantía de depósitos a través de títulos (Bonos AGD) emitidos por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) con vencimientos al 2013 y 2014. El único comprador de estos papeles fue el BCE, a través de emisión inorgánica”. En Dirección de Análisis y Política Económica de la Coyuntura (Jul. 2010) “La economía ecuatoriana luego de 10 años de dolarización”, Ed. Paladines E., Dirección General de Estudios del Banco Central del Ecuador, Quito, Ecuador, p.35.

10Únicamente por dar un ejemplo, si bien las cifras oficiales contabilizan únicamente la migración legal, según el Dirección Nacional de Migración entre 1999 y 2003 el saldo neto de entradas y salidas internacionales fue de -697,710 personas. Según los datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos –INEC- el 43% de los emigrantes dejó hijos menores de edad y el 58% de los emigrantes está comprendido entre los 18 y 29 años de edad.

11Abdalá Bucaram (1996-1997); Fabián Alarcón (1997-1998); Jamil Mahuad (1998-2000); Gustavo Noboa (2000-2003); Lucio Gutiérrez (2003-2004); y Alfredo Palacio (2004-2006).

12Se entiende por concepto tradicional de desarrollo a un término lineal y antropocéntrico, consistente en el paso del mal llamado “subdesarrollo” a un también mal denominado “desarrollo”, que en muchos casos implica asumir de forma irreflexiva políticas de aperturismo y sumisión internacional, venta de los patrimonios tangibles e intangibles a grandes multinacionales y, en pocas palabras, someterse a los designios del libre mercado generador de ese mal llamado “desarrollo”.

13Si bien el concepto de “Buen Vivir” no se define taxativamente en la Constitución, éste recoge demandas sociales históricas y las procesa permitiendo la definición constitucional de los Derechos del Buen Vivir y del Régimen del Buen Vivir, ambos en directa relación con el derecho a una vida plena. En ese sentido, el fin principal del Buen Vivir puede ser comprendido como el de garantizar la vida plena, entendida como una relación armónica con nosotros mismos (trabajo digno, desarrollo de los potenciales creativos, intelectuales, derecho al gozo y la contemplación,…), con el resto de personas (inclusión, equidad, justicia, inter-culturalidad,…) y con la naturaleza (biocentrismo, biodiversidad, sostenibilidad,…).

14Cfr. Art. 303 de la Constitución de 2008.